El Proceso de Descentralización

El Proceso de Descentralización 

El centralismo ha sido desde muchos siglos atrás, un terrible lastre que atenta contra de la unidad nacional, ha sido una fuente de resentimientos y de egoísmos regionales a manera de reacción contra la injusta postración, la misma que cultiva el encono entre los propios peruanos y nos hace distantes e indiferentes, acentuando aún más la división de pueblos y de gentes.

La descentralización crece al impulso de la exigencia económica, azuzada por el comercio internacional y los TLC. Lima –el centro de los centros en el Perú- voltea la mirada a las provincias solo para requerir de ellas su aporte en recursos naturales y en productividad para cubrir las demandas de sus nuevos socios. Esa debe ser la razón por la que a los ojos de los pobladores del interior el proceso descentralizador no cubre las expectativas.

La manera como se quiere descentralizar, es la razón del fracaso de los intentos del estado por romper el centralismo. Ninguna ley, ningún funcionario, ningún gobierno podrá lograr la integración real del Perú y sus provincias sin hacer partir la descentralización desde la base social, empezando desde luego, por atender con equidad las demandas más urgentes de salud, educación e infraestructura.

Ante la ausencia del estado, la insatisfacción, el reclamo social, la indignación se convierten en turbas violentas, en masas fácilmente influenciadas por los aprovechadores que merodean cualquier protesta social para ponerse al frente con expectativas electorales y de poder.

A lo largo de este estudio hemos recorrido la historia del Perú descubriendo que, la descentralización fue un problema de siempre y que los gobiernos en distintas épocas avanzaron en ese sentido para que el siguiente presidente desmontara todo lo avanzado.

Solo después del gobierno transitorio de Valentín Paniagua, se ha consolidado un proceso constante en el marco de una política nacional que cada presidente está obligado a proseguir, y ha empezado la construcción de un marco normativo que permite sentar las bases de un proceso de largo aliento.

Aun así, las dificultades no son pocas. Cuando las regiones se hayan integrado de manera real y efectiva, recién podremos hablar de una nación unitaria y consolidada, por ahora, el desafío es un reto para gobernantes y gobernados. Mientras tanto, los primeros deben escuchar mucho más a los segundos, pues la descentralización es todavía un proceso inconcluso.

Debemos mencionar que durante el dominio colonialista del Reino de España, nuestro país fue el gran Virreinato del Perú, cuya capital Lima, era sede y centro del poder con radio de influencia a toda Sudamérica.

Nada podía suceder en los Virreinatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la Audiencia de Charcas, tampoco en las Capitanías Generales de Chile o de Venezuela, que no fuera indicado desde Lima, la Ciudad de los Reyes. La sede del poder en esa época era Lima.

Independizado el Perú de España, conservó ese esquema centralista sin mayores cuestionamientos; las masas indígenas arrinconadas tras la cordillera de los andes y las etnias selváticas confinadas aún más allá no significaban ningún peso político para cambiar este estado desventajoso de cosas.

Por si fuera poco, durante las primeras décadas de vida independiente sobrevino un grave caos político por el control del Estado. Las élites de norte y del sur se enfrentaron en guerras civiles por el afán de conquistar el “botín de la independencia” que estaba representado por numerosas haciendas, residencias urbanas y minas de metales preciosos expropiadas a la corona española o a los súbditos de la península, quienes fueron expulsado o emigraron por propia iniciativa durante el proceso de lucha emancipadora.

Más adelante, surgida la bonanza del guano, se vivió un período de aparente prosperidad al punto que sus ingresos significaban dos tercios del PBI de aquellos años (1850-1880) y trajo como consecuencia que se abolieran ominosos tributos que databan de la época virreinal. Acaso como una cruel paradoja, esta primera bonanza económica reforzó el centralismo: Lima ya no necesitaba ni siquiera de los tributos que antes provenían de las provincias y la indiferencia se acentuó más aún.

Después de ello se le atribuye a Andrés Avelino Cáceres el primer intento de descentralización4 , después de la estrepitosa derrota en la guerra del Pacífico, el Mariscal comprendió con mucha visión que, muchos sectores de la nación peruana no había defendido a la patria con igual ardor por una simple razón: gran parte de ella estaba arrumada en el patio trasero de Lima y nunca había sido considerada como región, provincia, o municipio, por ello, los pueblos ignorados por el gobierno central, no abrazaron con plenitud la causa patriota actuando en muchos casos de manera displicente.

Posteriormente, el civilismo de fines del siglo XIX, estimó que el Estado no estaba preparado para llevar a cabo ningún proceso de descentralización y regresó a la misma historia de siempre pues ante la llegada de inversiones extranjeras en la naciente industria minera, era preciso contar con un poder central que garantizara la operación de transnacionales en el Perú que no tuvieran la amenaza de un gobierno regional.

Así llegamos a las décadas contemporáneas, en muchísimos aspectos, el Perú está casi íntegramente concentrado en Lima. O, mejor, muchísimos de los intereses de los peruanos están casi totalmente reunidos en la capital y sin embargo Lima y Callao sólo comprende el 0.3 % del territorio nacional. Esta concentración demográfica creciente e incesante se debía y se debe a que un grueso sector de la población campesina de los lugares más remotos y olvidados de nuestro país se ven obligados a migrar a la capital o capitales de provincia, en busca de las oportunidades que total y absolutamente les venía negando el Estado en su lugar de origen.

Sin embargo, la ciudad genera nuevas frustraciones, de las expectativas –contexto de vida nuevo y moderno, castellanización, y mayores posibilidades de esparcimiento, es un “monstruo” incapaz de resolver la demanda más acuciante de los migrantes: trabajo digno y bien remunerado, por lo que a falta de otra alternativa, los provincianos no tienen otra alternativa que informalizar total y absolutamente la ciudad, contribuyendo a su desarrollo pero paradójicamente también al caos, que cada vez se hace más insostenible; entonces al no crecer proporcionalmente la oferta de servicios, los limeños o lugareños de las grandes capitales de provincia, básicamente de los sectores medios, han visto resentida seriamente la calidad de los servicios que venían recibiendo respecto de la seguridad en la vivienda y en las calles.

Existen un sinnúmero de definiciones sobre descentralización, siendo las más empleadas, las siguientes:

• Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de los que son titulares las entidades de la función ejecutiva hacia los gobiernos sub- nacionales.
• Reducción y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes integrantes, práctica de transferir competencias, funciones y recursos desde el nivel central del Estado hacia las organizaciones de ésta y de la sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente más adecuados para una mayor y más democrática participación de la población en la determinación política, económica y físico-ambiental de su destino colectivo.

Algunas características básicas que describen a la descentralización son: autogobierno, auto-administración, recursos propios y control (tanto del pueblo como de los que ejerzan el poder)

Según el artículo 4 de la ley de bases de la descentralización (27783) los principios que rigen la descentralización son los siguientes:

• Es permanente: constituye una política permanente de estado, de carácter obligatorio, cuyo efecto vinculante alcanza a todos los poderes del estado, organismo constitucionales autónomos y al gobierno y al gobierno en su conjunto.
• Es dinámica: es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por etapas, previendo la adecuada asignación de competencias y la transferencia de recursos del nivel central hacia los gobiernos regionales y los gobiernos locales regionales y los gobiernos los; promueve la integración regional y la constitución de macrorregiones.
• Es irreversible: el proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país; especialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado.
• Es democrática: es una forma de organización democrática del estado que se desarrolla en los planos político, social, económico, cultural, administrativo y financiero. Promueve la igualdad de oportunidades para el acceso a mayores niveles de desarrollo humano en cada ámbito.
• Es subsidiaria: las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del estado a la comunidad.

El tema de la descentralización aparece en los primeros lugares de la agenda gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y políticas públicas que configuran avances importantes pero aún insuficientes para contrarrestar el perfil centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato político-administrativo. Mientras este desfase ocurra, se alejarán las posibilidades satisfacer objetivos de desarrollo equitativos y sostenibles para el país en su conjunto. Bajo este argumento, se trata de develar los orígenes o causas estructurales del centralismo y del inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar los patrones que rigen la economía y la estructura del Estado.

Estas son, a nuestro entender las cuestiones pendientes para alcanzar la efectiva descentralización en el Perú:

• Se aprecian vacíos en los contenidos programáticos de las organizaciones con una visión descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales, Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), estas debieran empujar a los contendores electorales (en la época justa) para explicitar sus propuestas descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad será más eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias detectados. Quizá sea el Acuerdo Nacional el escenario más adecuado para auspiciar estos intentos, considerando que la octava Política de Estado del Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor.
• La reforma o modernización del Estado en general y del Poder Ejecutivo en particular debieran considerar la inserción en la arquitectura gubernamental de estructuras orgánicas y mecanismos de gestión que garanticen la mejor atención a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendrían que precisarse con mayor rigor las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno (Nacional, Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la denominación “Regional” es una ficción transitoria de espacios cuya cobertura alude finalmente a conglomerados departamentales o provinciales aunados por expectativas y potencialidades comunes.
• En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su desempeño, como son la confusa representación de los Gobiernos Municipales y la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestión es fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanismo idóneo para articular y consensuar estrategias de gestión y políticas de desarrollo compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno.
• Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde el Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Públicos Descentralizados, Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Sin embargo, estás no se han acompañado de modo paralelo o, mejor aún, de manera previa, con los recursos humanos, logísticos y financieros suficientes. El resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuación del ritmo y de la calidad del gasto.

Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de participación popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a los procesos de formulación, ejecución y monitoreo de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales y Regionales – Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a través de los Informes de la Defensoría del Pueblo y de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, que, en la práctica, estos mecanismos son, en un alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de situación se debe a que los Talleres, las convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que persevera una conducta de parte de la población que no es favorable a involucrarse en debates colectivos aún si estos tocan temas que la afecta directamente.

La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se consignan recursos públicos para las instancias regionales – departamentales y locales o municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se trata de un asunto crucial para los procesos de descentralización. En efecto, y a pesar de la configuración de un Grupo o Mesa multi-institucional para avanzar en la reforma fiscal con una óptica descentralista, se mantienen latentes una serie de ambigüedades, inercias y deformaciones que tendrán que corregirse.

Regionalización es una forma de organización del Estado destinada a acercar el Poder a todos los confines territoriales que lo conforman, logrando con ello la integración de los Pueblos y su participación en la vida política y económica del País.

El Perú a lo largo de su historia ha tenido episodios de descentralización que al poco tiempo fueron dejados de lado por falta de continuidad y visión futura. Toda descentralización en el Perú debe pasar por una reforma del Estado, ya que si no es eficiente y capaz de organizarse para atender los requerimientos de las regiones, no podrá esperar éxito, Esa reforma pasa por redefinir los roles y responsabilidades del Gobierno Central y las regiones a fin de evitar confrontaciones y disputas de poder.